• 超齡農民工告別工地背后:社??赊D移究竟難在哪?丨蔚言大義

    傅蔚岡2022-03-18 19:05

    近期多地發布建筑業清退令。超齡農民工正在逐步告別建筑工地。截至目前,全國已有多個地區發文進一步規范建筑施工企業用工年齡管理。但事實上,針對這一群體勞動者的社會保障問題,卻依然還有諸多難題待解。相當一大部分的進城務工群體,則是甚少參加城鎮企業職工基本養老保險,或者是即便在北上廣深參加了幾年職工養老保險,而回老家后又變回了居民養老保險。

    在這諸多系統性問題中,社保的異地轉移問題就是其中一項。

     

    ——編者

    文\傅蔚岡

    第七次全國人口普查數據顯示,中國現有流動人口為3.76億人,流動人口占全國城鎮人口總量的比例已達到41.6%,如何確保這部分群體獲得均等的公共服務,尤其是異地就業群體的社會保障問題,則是關系到中國城市化成敗關鍵。

    在剛剛閉幕的兩會上,全國政協委員司馬紅建議,鑒于很多非工作地勞動者未在工作地繳納社保的現實,將社保的社會統籌部分金額與繳納地解綁,企業與個人繳納費用,均納入社保權益轉移接續范圍,實現“錢隨人走”,以支持更多靈活就業群體納入高保障的社保體系之內。

    司馬紅委員的建議得到很多人的支持。這個建議的潛臺詞在于,由于社保無法轉移,因此降低了勞動者繳納社保的積極性;如果社??赊D移,那么就會有越來越多的人愿意加入社保。

    毫無疑問,這個建議有合理之處,自啟動市場化改革以來,學術界一直將可轉移可攜帶視為是中國社保體系的改革目標;而決策層確實也做了相關努力,并已經初步達成了社保的可攜帶和可轉移。

    2010年制定的《中華人民共和國社會保險法》第十九條規定,“個人跨統籌地區就業的,其基本養老保險關系隨本人轉移,繳費年限累計計算。個人達到法定退休年齡時,基本養老金分段計算、統一支付。具體辦法由國務院規定。”而在此之前的2009年,人力資源社會保障部、財政部已經制定了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》(國辦發〔2009〕66號),該辦法第三條明確指出,“參保人員跨省流動就業的,由原參保所在地社會保險經辦機構(以下簡稱社保經辦機構)開具參保繳費憑證,其基本養老保險關系應隨同轉移到新參保地。參保人員達到基本養老保險待遇領取條件的,其在各地的參保繳費年限合并計算,個人賬戶儲存額(含本息,下同)累計計算;未達到待遇領取年齡前,不得終止基本養老保險關系并辦理退保手續;其中出國定居和到香港、澳門、臺灣地區定居的,按國家有關規定執行。”

    人社部2010年發布的《關于印發城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續若干具體問題意見的通知》更是明確了轉移標準:“以個人身份參加城鎮企業職工基本養老保險的參保人員,在跨省流動就業轉移統籌基金時,除記入個人賬戶的部分外,繳費比例高于或低于12%的,均按12%的標準計算轉移金額”。根據該規定,統籌基金,即單位繳費部分,按12%的比例計算轉移,這意味著其余的部分將留在轉移流出地(2019年4月,國務院辦公廳發布《降低社會保險費率綜合方案》,要求將單位繳費費率調整至16%。以此計算,有4%的單位繳費資金將留在原參保所在地)。

    如果從這些法律和規范性文件來看,除了統籌基金留在大城市的差額,社保異地轉移已經不是問題。既然如此,為什么學界和媒體一直還在討論這個問題?很大的一個原因是,2009年的《暫行辦法》只包含一小部分群體的社保異地轉移,正如這個辦法的名稱所表述的,這是關于“城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續的暫行辦法”,而相當一大部分的進城務工群體,則是甚少參加城鎮企業職工基本養老保險,或者是即便在北上廣深參加了幾年職工養老保險,而回老家后又變回了居民養老保險。

    現有的養老體系將養老分為城鎮職工養老保險和城鄉居民基本養老保險。但按照兩者的制度設計,后者的基礎養老金是政府直接支付的,不存在統籌基金的概念。這就導致跨省從前者轉移到后者時,沒有轉移12%統籌基金的政策。假設一個務工人員,在北京工作了兩年返鄉,不再參加職工養老,單位繳納的養老金就留在了北京。以2020年北京城鎮職工養老保險繳費最低標準計算,企業一個月為職工交578.08元,兩年則為13873.92元。近年在北京工作的農民工數量均超過300萬。根據上述情況估計,若300萬農民工工作兩年后返鄉,超過416億企業養老繳費不能轉移。

    不少勞動者的參保積極性因此被打擊,不愿參?;蛲吮,F象不絕。絕大多數的進城務工人員并沒有參加城鎮職工養老保險,他們要么是參加戶籍地的城鄉居民基本養老保險,或者干脆不參加任何保險。

    人社部的數據顯示,截至2020年底,我國全國養老保險的參保人數為9.99億,醫療保險的參保人數為13.6億,覆蓋率分別為91%和97%。其中,城鎮職工養老保險的參保人數為4.56億,其中在職職工參加養老保險人數為3.29億人;城鄉居民社會養老保險參保人數為5.42億,實際待遇領取人數為1.61億。換句話說,現階段中國7.51億就業人口中,只有43.81%的就業人口參加城鎮職工養老保險,而更多的勞動人口參加的是城鄉居民養老保險。

    所以,真正的問題是,為什么有相當規模的群體不參加城鎮職工養老保險?這是由他們的工作形態所決定。因為絕大多數的非正規就業部門都不參加職工養老保險。非正規就業是所有發展中國家勞動力市場的普遍現象,中國也不例外。國際勞工組織在1972年的一份報告顯示,盡管城市化吸引了引了大量農村人口到城市謀生,但這些人大分并沒有進入現代資本主義工業部門,而是成為自雇者,做著小販、木匠、修理工等工作,游離在政府監管之外。這種現象挑戰了劉易斯的兩部門模型,這份報告將這些人所在的部門稱為非正規部門,特點主要門檻低、規模小、勞動密集、受到的監管少;與之相對的是正規部門,門檻高、規模大、資本密集、受到較為嚴格的監管;這份報告鼓勵政府考慮非正規部門對就業的貢獻,支持非正規部門的發展。

    國家統計局一年一度的農民工監測調查報告的數據也說明了這一點,進城務工人員絕大多數是在非正規部門就業。以《2020年農民工監測調查報告》為例,2020年全國農民工總量28560萬人,其中從事第三產業的農民工比重為51.5%,從事第二產業的農民工比重為48.1%,第二產業的從業人員中從事制造業的農民工比重為27.3%,從事建筑業的農民工比重為18.3%。

    龐大的非正規就業部門之所以不參加城鎮職工養老保險,很大的一個原因就是成本。盡管參加城鎮職工養老保險的就業人口在退休后會獲得較高的待遇,相應的繳納成本也較高;而參加城鄉居民養老保險的就業人口在退休后獲得的待遇較低,但繳納成本較低。由于非正規就業部門的收入較低,所以城鄉居民養老保險盡管保障程度更低,但因為成本更低,所以成為了更多用人的選擇。

    從歷史的經驗來看,邁入工業化后非正規就業的重要性會有所降低。但在中短期,經濟增長并不一定會減少非正規就業現象。而且隨著新技術的發展,很多發達國家還呈現了非正規就業(自雇現象)增加而正規就業減少的現象。世界銀行《2019年世界發展報告:工作性質的變革》總結了數字經濟的兩個非常重要的特征,一是技術進步增強了企業邊界的相互滲透性,加速了超級明星企業的崛起。這些企業——也就是通常所說的平臺——往往通過將小企業與更大的市場聯系起來的方式給小企業帶來收益。二是技術正在改變人們的工作方式和工作條件。數字技術正在產生更多的短期性工作,而不是“標準化的”長期合同。

    對中國來說,數字經濟帶來的非正規就業有著格外為重要的意義。作為發展中國家,非正規就業的比例本來就不低,而現在又遇到了數字在線平臺,更多人離開了傳統的正規部門而轉入非正規就業。最近的統計數據顯示,中國有將近2億的靈活就業人口,在這個靈活就業的人口中,很多是依托于數字平臺。與發達國家相比,中國依托于數字平臺就業的人口遠高于發達國家,外賣騎手、網約車司機、直播帶貨主播等成為了中國就業的“蓄水池”。

    目前的養老體系已經能容納正規部門勞動者的全國轉移,之所以有那么多的勞動者不參加城鎮職工養老保險轉而尋求保障水平更低的城鄉居民養老保險,原因就在于收入約束。提高城鎮職工基本養老保險的比例,歸根結底是要發展經濟,提高收入。如果不顧實際的要求所有勞動者一刀切的參與城鎮職工基本養老險,不僅增加了企業和勞動者的負擔,甚至還可能降全社會的勞動參與率。

    如果考慮到參加城鎮職工養老保險在跨地區轉移中會出現統籌部分無法轉移的難題,那么就不如退而求其次,勞動者選擇戶籍地作為城鄉居民養老保險的參保地,那么勞動者無論在哪就業均不影響其在戶籍地影響退休金的領取。事實上,早在十多年前,建筑業的勞動者已經采取了這種模式,并且有不少經驗;現在不妨將這個做法推廣至其他靈活用工群體。

    (作者系上海金融與法律研究院研究員)

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